Maitencillo: cuando las autoridades anteponen el lucro inmobiliario al bien común

El proyecto inmobiliario Costa Esmeralda, ubicado en la playa sur de Maitencillo y propiedad de Laderas Ladomar S.A., ha depositado miles de metros cúbicos de tierra en una zona de protección, transgrediendo las normas de planificación, el permiso de edificación y la Declaración de Calificación Ambiental. También ha ignorado una resolución del contralor General de la República y un fallo de la Corte de Apelaciones de Valparaíso, ratificado por la Corte Suprema. Las autoridades de la Municipalidad de Puchuncaví y del Ministerio de Vivienda y Urbanismo han ido contra lo ordenado por estas instituciones, favoreciendo el lucro inmobiliario sobre el bien común.

Este texto busca dar a conocer los esfuerzos desplegados por un grupo de vecinos de Maitencillo, del que el autor forma parte, y que durante casi 10 años han intentado en distintas instancias públicas que la normativa vigente se cumpla. Ese esfuerzo, sin embargo, ha chocado una y otra vez con la indiferencia de autoridades cuya primera tarea debiera ser el hacer cumplir la ley.

ZONA DE PROTECCION NO PROTEGIDA

El proyecto Costa Esmeralda se ubica sobre la ladera del acantilado de la playa sur de Maitencillo, comuna de Puchuncaví. Un sector de la propiedad en que se desarrolla el proyecto forma parte del Sitio Prioritario de Biodiversidad N° 55 “Acantilados al Norte de la Quebrada Quirilluca hasta Horcón” (ver documento), cuyo objetivo es “conservar la diversidad biológica de la región, promoviendo su gestión sustentable” pensando en el bienestar de las generaciones futuras.

La Corte de Apelaciones acogió el recurso de protección y ordenó a la inmobiliaria despejar inmediatamente la zona afectada. El dictamen fue ratificado por unanimidad por la Suprema. Han pasado más de cuatro años y el fallo no se ha cumplido.

Este sitio está normado desde 1996 en el Plan Intercomunal de Valparaíso Satélite Borde Costero Norte, que lo designa como ZRI-2 (ver documento) y se lo describe como “Zona de Protección por Valor Natural y Paisajístico”.

De acuerdo a este Plan, el límite de ZRI-2 va desde las fajas ribereñas hasta lo que denomina “la curva de nivel más 9 metros sobre el nivel del mar”, una línea que pasa por la cima del acantilado. El Plan Intercomunal protege sin ambages esta zona: “Será mantenida en estado natural, para asegurar y contribuir al equilibrio de calidad del medio ambiente, como asimismo preservar el patrimonio paisajístico. En esta Zona no se permitirá ningún tipo de edificaciones” (ver documento).

La zona protegida siempre ha estado clara, al punto que durante el proceso de evaluación ambiental de Costa Esmeralda, se solicitó a su dueño que elaborara planos en los que se ilustrara las normas de planificación que afectaban al proyecto. Los planos que hizo la empresa registran inequívocamente la zona de protección (ver lámina N° 1 y lamina N°3).

El permiso de edificación que recibió la empresa también fue claro sobre la materia, al establecer que la autorización municipal para construir “no habilita para intervenir la zona ZRI-2” (ver permiso de edificación).

Esta norma se respetó históricamente y el espacio comprendido por la zona ZRI-2 se mantuvo siempre en estado natural hasta el año 2007, tal como se puede ver en las imágenes de Googlearth (ver imágenes).

1 declaración ambiental
Imagen que presentó la inmobiliaria en su declaración ambiental.

Todo cambió con el inició de la construcción del proyecto Costa Esmeralda, en enero 2008, cuando la tierra de descarte que se sacó del cerro fue depositada en la zona de protección (ver imágenes tomadas el 26 marzo 2008).

Los vecinos reaccionamos ante esta trasgresión. Luego de las denuncias correspondientes, la Comisión del Medio Ambiente de Valparaíso realizó una visita inspectiva (ver acta de la visita) en la que constató “movimiento de tierra con la depositación de material de excavación en el sector de los acantilados cercana a la Quebrada Las Vacas”, lo que corresponde a la Zona de Protección por Valor Natural y Paisajístico.

El informe concluye solicitando al dueño del proyecto “presentar un Plan de Manejo Ambiental con las medidas de recuperación del área del depósito de material de excavación, el cual incluya volumen depositado, plano de planta, etc.” Para enviar este Plan de Manejo, el inspector de Conama dio 30 días.

Pero esto no ocurrió. Por el contrario, como se aprecia en las imágenes capturadas el 3 de abril de 2008 y el 5 de mayo de 2008 (ver imágenes), se puede apreciar que el proyecto Costa Esmeralda siguió depositando tierra en la zona de protección ambiental.

En vez de cumplir con lo solicitado, la inmobiliaria presentó un plano en que acomodaba la zona de protección a sus necesidades, mediante redefinir la trayectoria de la cota 9 metros sobre el nivel del mar, reduciendo al mínimo el espacio de la zona de protección. Con este nuevo trazado pretendió legitimar el depósito ilegal de tierra acumulado hasta ese momento (ver plano)[1].

MUNICIPALIDAD RESPALDA LUCRO

Sin autoridad que pusiera coto a la empresa, esta siguió acumulando tierra en la zona de protección, hasta el punto que sus depósitos llegaron a la playa, provocando la intervención de la Armada (ver imágenes de 23 junio y 01 julio de 2012).

2 Cuando empezó el proyecto
Cuando empezó el proyecto.

Esta institución actuó con diligencia y energía lo que empujó a que la municipalidad ordenara en múltiples ocasiones la paralización parcial de la obra mientras no se hubiera retirado la tierra depositada ilegalmente en el área de protección y se la hubiera restituido a su estado natural.

Pero las advertencias municiaples fueron sólo amenazas: las paralizaciones duraron poco y no lograron la remoción de la tierra. En cada ocación se ordenó la continuación de las obras argumentando que “existe un consenso dirigido a remediar los daños producidos y además evitar pérdidas económicas innecesarias producto de la paralización de faenas” (ver resolución  de la Dirección de Obras Municipales de Puchuncaví).

Como la empresa no cumplió, en noviembre de 2012 se decretó una nueva paralización, la que se levantó dos meses después por orden de la Dirección de Obras Municipales (DOM) de Puchuncaví, argumentando que “resulta atendible la solicitud de evitar mayores perjuicios económicos a la empresa inmobiliaria” (ver documento).

Aún es tiempo para que las autoridades municipales y de gobierno paralicen la obra y la Dirección de Obras Municipales de Puchuncaví no otorgue la recepción municipal de las edificaciones mientras no se haya retirado todo el material depositado ilegalmente en la zona de protección”.

El 22 de agosto 2013, luego de reiteradas amenazas incumplidas, la misma Dirección de Obras  (DOM) emitió un oficio ordinario en el que fija un plazo último y fatal de 30 días para el retiro del material depositado en la zona ZRI-2, situación que de no ser cumplida generaría una nueva orden de paralización de obras (ver documento). La paralización se decretó en noviembre de 2013 por instrucción de Matías Avsolomovich, seremide Vivienda y Urbanismo de la V Región (ver documento).

Esta paralización, sin embargo, duró muy poco porque la Municipalidad y la seremi de Vivienda decidieron muy pronto que el tema estaba resuelto, legitimando el depósito de muchos miles de metros cúbicos de tierra en el área de protección.

CONTRALORIA CONFIRMA TRASGRESIÓN

Ante la indolencia municipal, el 23 de julio de 2008 un grupo de vecinos de Maitencillo decidió recurrir a la Contraloría Regional V Región denunciando, entre otras materias, el depósito de tierra en la zona protegida (ver documento).

Dos años demoró la Contraloría Regional en responder (ver oficio de 2010). En esencia, el organismo sostuvo que la inmobiliaria no había incumplido nada, pues la tierra se había depositado “fuera de la cota 9 metros y, por lo tanto, fuera de la Zona ZRI-2”. Con ello, la Contraloría Regional hizo suyo el plano de la inmobiliaria que redujo la zona de protección en unas tres cuartas partes.

Los vecinos repusieron el reclamo y cuestionaron los argumentos, solicitando un nuevo pronunciamiento a ese organismo el que se tomo un año y medio más para responder.

3 Cuando intervino la Armada
Cuando intervino la Armada la tierra había llegado a la playa.

El 21 de diciembre 2011 (ver oficio) la Contraloría Regional insistió en que lo obrado por Costa Esmeralda se ajustaba a la normativa vigente, es decir, que no ha habido una transgresión a la norma de uso de suelo establecida en el Plan Regulador Intercomunal de Valparaíso Satélite Borde Costero Norte.

Esos dictámenes significaban aceptar que esos cerros de tierra de descarte echados allí para abaratar los costos de la inmobiliaria, no causaban ni un impacto al medio ambiente ni un daño a la belleza del paisaje ni afectaban en nada el cumplimiento de las leyes.

En marzo de 2012 los vecinos recurrieron a la Contraloría (ver documento) la cual respondió siete meses después, revirtiendo sus pronunciamientos a nivel regional y acogiendo la reclamación de los vecinos.

El organismo sostuvo que “el depósito de material de excavación a que se ha hecho mención se habría efectuado en un lugar en que ello no era posible de realizar dada su condición de zona protegida, lo que configuraría una infracción a la Resolución de Calificación Ambiental”.

También dejó claramente establecido que “la interpretación de los instrumentos de planificación territorial corresponde a las respectivas Secretarias Regionales Ministeriales de Vivienda y Urbanismo”, punto que cobrará relevancia en lo que sigue (ver documento).

Sin autoridad que pusiera coto a la empresa, esta siguió acumulando tierra en la zona de protección, hasta el punto que sus depósitos llegaron a la playa. Intervino entonces la Armada, institución que actuó con diligencia y energía, lo que empujó a que la municipalidad ordenara en múltiples ocasiones la paralización parcial de la obra.”

Entre todas las irregularidades y cosas graves que se pueden mencionar en esta historia destaca el hecho de que hasta hoy, la Municipalidad de Puchuncaví, encargada de velar por el cumplimiento de los permisos de edificación y la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de la V Región, encargada de velar por el cumplimiento de las normas del Plan Regulador Intercomunal, parecen no haberse enterado de esta resolución del Contralor General de la República que desde 2012 los obliga a hacer que la inmobiliaria repare el daño causado a la zona protegida.

Con la misma actitud actuó el municipio ante las instrucciones emanadas del intendente Raúl Celis sobre la misma materia. Ante una solicitud de los vecinos en noviembre de 2013, el intendente ordeno (ver documento) al alcalde de Puchuncaví y al Concejo Comunal hacer cumplir las normas para salvaguardar el área de protección vulnerada ilegalmente por la empresa inmobiliaria y paralizar la obra (ver documento).

Esta orden se acató, pero por un plazo muy breve, para volver a insistir que la zona de protección había sido restituida a su estado natural.

CORTE ORDENA RESTITUIR ÁREA PROTEGIDA

Las respuestas de la Contraloría Regional, la indiferencia municipal y de la Seremi y la insistencia de la empresa Laderas Ladomar en seguir acumulando ilegalmente material de descarte en la zona de protección, llevaron a seguir otro camino: en noviembre de 2012 presentamos un recurso de protección ambiental ante la Corte de Apelaciones de Valparaíso.

La Corte acogió el recurso de protección y ordenó a la inmobiliaria despejar inmediatamente la zona afectada, encargando la supervisión de esta tarea a la Municipalidad de Puchuncaví y a la Seremi MINVU V Región de Valparaíso (ver fallo).

El dictamen fue ratificado por unanimidad por la Corte Suprema de Justicia (ver fallo), la cual ordenó que la inmobiliaria “…procederá a retirar de inmediato todos aquellos residuos sólidos que provengan de los excedentes de las excavaciones y los excedentes de trabajos de urbanización, depositándolos en botaderos autorizados,…”. Además, la Corte ordenó que la Dirección de Obras de Puchuncaví y la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo de esta Región, fiscalizaran “rigurosamente el debido cumplimiento de lo resuelto.

 

4. Cuando el topografo dijo ok
Esta era la situación cuando el informe topográfico contratado por la Municipalidad dijo que la inmobiliaria cumplía las normas.

Han pasado más de cuatro años desde ese fallo. No se ha cumplido.

El motivo por el que la municipalidad no obedeció a la Corte se fundamenta en la resolución del 7 de enero de 2014, que dice así: “Que efectuadas mediciones con instrumentos topográficos, avalado por el informe del profesional Pablo Velásquez, se aprecia el retiro del material acumulado en el sector bajo la cota 9 metros definida en el material gráfico presentado a evaluación ambiental, e incluida en la Resolución de Calificación Ambiental” (ver documento).

Pero bastaba caminar por la playa de Maitencillo para apreciar que el informe tenía un error de unos 30 mil metros cúbicos de tierra que seguían allí. Y todavía están.

Las imágenes que se presentan a continuación son de la misma fecha en que el topógrafo emitió su informe y la municipalidad decretó que el proyecto Costa Esmeralda había restituido la zona de restricción a su estado natural (ver imágenes de enero 2014). Sin duda muestran algo muy distinto a lo que era ese lugar antes de que el proyecto Costa Esmeralda comenzara a construirse. La imagen de lo que alguna vez fue ese lugar está en la portada de la Declaración de Impacto Ambiental presentada por la inmobiliaria dueña de este proyecto (ver imagen).

En vista de la discordancia entre la realidad y lo sostenido por el DOM de Puchuncaví, el 28 de marzo de 2014 se hizo una visita a terreno en la que participaron cinco funcionarios municipales, incluyendo el alcalde subrogante, el director de Obras y el director municipal de Medio Ambiente. También asistieron, por la Seremi MINVU de la V Región, el director de Desarrollo Urbano (DDU), Manuel Pedreros, una funcionaria de la DDU, Lugarda Ponce; y una abogada de esa Seremi, Francisca González.

Parados frente a los 30 mil metros cúbicos de tierra en la zona de protección, ninguno de los funcionarios logró ver la transgresión a la norma.

¿Cómo explicar que los funcionarios municipales y del MINVU se nieguen a ver lo que está delante de sus ojos? ¿Ignorancia? ¿Ineficiencia? ¿Incompetencia? ¿Irresponsabilidad? ¿Exceso de burocracia? ¿Compadrazgos políticos? ¿Corrupción?

Lo concreto es que, a raíz de la gestión de la autoridad municipal y de la Seremi, o más bien, a raíz de la falta de gestión, la inmobiliaria sigue lucrando en desmedro del bien común. Los miles de metros cúbicos de tierra depositados ilegalmente en el área de protección, siguen donde mismo desde enero de 2008, permitiéndole a la empresa ahorrarse el costo de trasladarlos a un botadero autorizado y afectando adversamente el área de protección.

SEREMI DESCONOCE DICTAMENES

Hasta la peor burocracia tiene sus límites. Y aunque puede ignorar un cerro de tierra de unos 30 mil metros cúbicos, no puede ignorar con el mismo desdén las resoluciones de la Contraloría o los fallos del Poder Judicial.

Para eludir sus responsabilidades, han interpretado a su pinta las normas y el ordenaminto jurídico.

Parados frente a los 30 mil metros cúbicos de tierra en la zona de protección, ninguno de los funcionarios logró ver la transgresión a la norma. ¿Ignorancia? ¿Ineficiencia? ¿Incompetencia? ¿Irresponsabilidad? ¿Exceso de burocracia? ¿Compadrazgos políticos? ¿Corrupción?”

Eso es lo que hizo en abril de 2014 el seremi MINVU, Mauricio Candia, sucesor de Matías Avsolomovich. Luego de la visita a terreno del 28 de marzo de 2014, envió el oficio 1055 (ver documento), en el que, refiriéndose a sus responsabilidades institucionales y a los fallos judiciales, precisó que era a la Superintendencia de Medio Ambiente a la que le correspondía fiscalizar la gestión ambiental. Acto seguido, el oficio corrigió el dictamen de la Corte:

“El artículo 63 de la Ley 19.300 Sobre Bases del Medio Ambiente, señala que la fiscalización del permanente cumplimiento de los instrumentos de gestión ambiental, entre los que se encuentra las resoluciones de calificación ambiental, corresponde a la superintendencia de Medio Ambiente (…) En este contexto, el hecho que en sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso(…) se indicara que correspondía a esta Seremi y a la Dirección de Obras velar por el retiro de material en la zona, no puede implicar en ningún caso un traspaso de competencias desde un organismo público a otro que no las posee. Lo anterior acorde al principio máximo que rige en el ámbito del derecho público consignado en el artículo 7 de la Carta Fundamental en virtud del cual ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas puede atribuirse ni aún a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente les haya conferido la Constitución o las leyes, cuestión que nos remite al principio de legalidad”.

En síntesis, la Seremi regional dictaminó por sí y ante sí que la Corte está equivocada en sus fallos y que el organismo que tiene que hacerse cargo de esto es la Superintendencia de Medio Ambiente.

Es definitivamente insólito que una autoridad de la jerarquía de un seremi se arrogue la facultad de desconocer un fallo de la Corte Suprema. Pero el oficio hace más que eso: destaca “el retiro total del material”, citando al topógrafo Pablo Velásquez Lobos, retiro que evidentemente no se ha realizado, cosa que puede ver cualquiera que camine por la costa.

Escribió el seremi: “En virtud de lo señalado, la orden de velar por el retiro del material depositado en la zona de no intervención debe necesariamente ser encausada dentro de nuestras competencias, cuestión que como es de su conocimiento hemos ejercido de manera estricta y continua. Es así que con fecha 3 de enero de 2014, el profesional competente topógrafo Pablo Velásquez Lobos, Reg. N° 895-20516, emitió un informe en base a levantamiento topográfico que certificó el retiro total del material depositado en la zona comprometida de no intervención por parte de la Inmobiliaria Laderas Ladomar, titular del proyecto Costa Esmeralda”.

¿A quién defendía la oficina de la Seremi del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo de la V Región? ¿A quién buscaba justificar con estas argumentaciones? ¿Cómo entiende esta actuación de la Seremi, que debe resguardar y proteger el bien común y los intereses de la comunidad? Estas preguntas se extienden al actual seremi Andrés Uribe quien, pese a tener  todos los antecedentes a su disposición, no ha hecho nada en este tema.

En su oficio el seremi Candia desconoció que es obligación de las autoridades del MINVU hacer cumplir las normas de planificación a escala comunal cuando los municipios no las hacen cumplir, pero particularmente cuando se trata de normas de planificación de alcance intercomunal. Lo mismo respecto de los permisos de edificación que no se cumplen.

El hecho de que la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) dejara explícitamente establecido que el proyecto Costa Esmeralda debía respetar la norma del Plan Regulador Intercomunal Satélite Borde Costero Norte de Valparaíso, no significa que deja de ser de responsabilidad de las autoridades del Ministerio de Vivienda el hacer cumplir esa normativa.

El Plan Regulador Intercomunal Satélite Borde Costero Norte de Valparaíso existía desde 1996, es decir, antes del permiso de edificación y antes de la RCA que aprobara el proyecto Costa Esmeralda. Es de responsabilidad de esa Seremi  hacer cumplir las normas de planificación, independientemente de que sean parte de una RCA. Esa Seremi, independientemente de quien la haya dirigido, ha eludido sistemáticamente la responsabilidad de hacer cumplir la norma del Plan Regulador Intercomunal argumentando que eso sería de responsabilidad de las autoridades ambientales y de la municipalidad.

La insólita actitud del titular de la Seremi de traspasar sus responsabilidades a la Superintendencia del Medio Ambiente, llevó a la junta de vecinos a consultarle al director Nacional de Desarrollo Urbano del MINVU, Pablo Contrucci, cuáles eran las atribuciones de su organismo. Se le preguntó:

Mientras la ministra de Vivienda y la municipalidad declaran que no hay tierra en la zona de protección, opinión que sólo beneficia el lucro inmobiliario y perjudica el bien común, la superintendencia sanciona a la inmobiliaria por esta razón.”

Cuando una empresa inmobiliaria no cumple con las normas del Plan Regulador Comunal o del Plan Regulador Intercomunal y la municipalidad correspondiente no hace cumplir la norma, ¿tiene la Seremi de Vivienda la facultad y la responsabilidad de hacer que la inmobiliaria cumpla con la norma y de instruir a la autoridad municipal para que haga cumplir esa norma? Si aun dando esa instrucción, la municipalidad no cumple con su responsabilidad de hacer cumplir la norma, tiene la Seremi MINVU facultades para hacerla cumplir?

La respuesta de Contrucci, a través del oficio ordinario N° 279, sostiene en lo medular, luego de citar muchas normas que: “la Seremi podrá, fundadamente y con auxilio de la fuerza pública si fuera necesario, ordenar la paralización total o parcial de las obras que se ejecuten en contravención a los planos reguladores o sin haber obtenido el permiso municipal”.

O sea, la Seremi sí puede hacerse cargo. Y lo enfatiza en otros párrafos de su respuesta:

En consecuencia, este ministerio, principalmente a través de sus Secretarías Regionales Ministeriales, está dotada de una serie de facultades y atribuciones destinadas a resguardar el cumplimiento de todas las normas de planificación urbana, incluidas aquellas que establecidas en un determinado IPT para una zona específica, en relación al valor natural y paisajístico que se pretende proteger”.

Pero las cosas no son tan sencillas, ¡por supuesto que no! Primero, porque esas palabras no fueron más allá  de la carta y las atribuciones que se reconocen, no se transformaron en hechos. Fueron letra muerta.

Segundo, porque han eludido su responsabilidad insistiendo alternativamente que el problema lo debe resolver las autoridades ambientales, o, que el problema no existe, pues ese cerro de tierra que todos podemos ver, en realidad ya no está debido a que hay un topógrafo que así lo acredita.

Por último y más grave, porque Pablo Contrucci, director Nacional de Desarrollo Urbano del MINVU, hace una interpretación que redunda en un respaldo inequívoco al lucro inmobiliario en desmedro del bien común. La interpretación que hace es que la protección que garantiza el plan regulador para la zona ZRI-2 se limita a que haya edificaciones. Escribe Contrucci: “Una de las vulneraciones a la zona residiría en que existieran edificaciones, en efecto, es lo que la disposición prohíbe y, en la práctica, esto no se presentaría” (ver documento).

Curiosa manera de interpretar la norma, porque si bien no hay edificaciones, hay muchos miles de metros cúbicos de tierra que sí vulneran el primer párrafo de la norma, donde dice “esta zona será mantenida en su estado natural, para asegurar y contribuir al equilibrio de calidad del medio ambiente, como asimismo preservar el patrimonio paisajístico”.

Se aprecia muchos miles de metros cúbicos de tierra depositados en la Zona de Protección por valor natural y paisajístico (ZRI-2), cantidad similar a la que ya se había constatado en esa Zona de Protección en el año 2012”, consigna el informe del funcionario de la Seremi de Medio Ambiente.

Con esta interpretación, la autoridad legítima la tierra depositada ilegalmente por la inmobiliaria y le ahorra el traslado a un botadero autorizado, fomentando el lucro inmobiliario en desmedro del bien común.

El  27 de noviembre de 2014, por insistencia de la junta de vecinos, se realizó una nueva visita a terreno con la participación de Miguel Villa de la Secretaría Regional Ministerial de Medio Ambiente de la V Región y el seremi Mauricio Candia y Manuel Pedreros de la misma Seremi. En esa visita se pudo verificar que seguían habiendo miles de metros cúbicos de tierra depositados ilegalmente en la zona de protección ZRI-2, tal como se puede apreciar en las imágenes de esa misma fecha (ver imágenes). Esta visita del seremi Candia no redundó en ningún informe. En cambio, el funcionario de la Seremi de Medio Ambiente fue claro: “se aprecia muchos miles de metros cúbicos de tierra depositados en la Zona de Protección por valor natural y paisajístico (ZRI-2), cantidad similar a la que ya se había constatado en esa Zona de Protección en el año 2012”, escribió Villa en su informe (ver documento).

Luego del cambio del titular de la Seremi MINVU en la V Región, el 20 de julio de 2016, a solicitud de la Junta de Vecinos, se hizo otra vista a terreno con el nuevo seremi Rodrigo Uribe, en la que también participó el alcalde de Puchuncaví Hugo Rojas y el director de Obras Municipales, Eduardo Ortiz. Otra vez todos pudieron apreciar los miles de metros cúbicos depositados en el área de protección (ver imágenes). Pero el director de Obras insistió que tenía un levantamiento topográfico que establecía que no había una invasión del área de protección.

El nuevo seremi, siguiendo la línea de sus antecesores, no emitió opinión ni tampoco tomó ninguna medida luego de la visita. Lo mismo que el alcalde.

MINISTERIO DE VIVIENDA SE LAVA LAS MANOS

El 9 de junio de 2015 se envió a la ministra de Vivienda y Urbanismo, Paulina Saball, una detallada exposición de las transgresiones al permiso de edificación y las normas de planificación por parte del proyecto Costa Esmeralda. Y se le solicitó la paralización de las obras de edificación mientras no se retiren los miles de metros cúbicos depositados en la zona de protección y se la restituya a su estado natural (ver documento).

En su respuesta, la ministra sostuvo que su repartición no tenía responsabilidad en este problema pues “…el ordenamiento jurídico vigente dispone que corresponde a la Superintendencia de Medio Ambiente coordinar, organizar y ejecutar el seguimiento y fiscalización de las medidas de la Resoluciones de Calificación Ambiental, correspondiendo exclusivamente a dicho organismo público el ejercicio de la facultad sancionadora respecto a las condiciones, normas y medidas establecidas en dichas autorizaciones. Lo indicado se encuentra regulado en la Ley 20.417 Orgánica de la Superintendencia de Medio Ambiente” (ver documento ).

Sobre la solicitud de paralizar las obras hasta que las toneladas de tierra fueran retiradas, la ministra sostiene que de acuerdo a los antecedentes disponibles, en la situación en comento, no consta que se verifique alguna de las hipótesis que justifiquen la aplicación de la preceptiva señalada…”.

El proceso sancionatorio llevado adelante por la Superintendencia de Medio Ambiente ha sido eficaz solo para demostrar el error de las autoridades municipales y del MINVU, pero no para que la inmobiliaria enmiende la invasión ilegal del área de protección”.

Al hacer esta afirmación también opta por ignorar el permiso de edificación, en el que se establece: “no habilita para intervenir la zona ZRI-2”, cuyo cumplimiento también es, en último término, de responsabilidad de del MINVU, pero lo más grave es que niega que haya tierra depositada ilegalmente en la zona de protección.

Es difícil entender cómo una ministra hace una afirmación de esta naturaleza, considerando que en septiembre de 2015, solo dos meses después de esta respuesta, la Superintendencia de Medio Ambiente formuló cargos y sometió a proceso sancionatorio al proyecto Costa Esmeralda, entre otras razones, por el depósito ilegal de miles de metros cúbicos de tierra en la zona ZRI-2 (ver documento). Ante la sanción de esta superintendencia, la empresa inmobiliaria se comprometió en el Plan de Cumplimiento a que retiraría 8.000 metros cúbicos de tierra que se han depositados ilegalmente (ver documento). Mientras la ministra y la municipalidad declaran que no hay tierra en la zona de protección, opinión que sólo beneficia el lucro inmobiliario y perjudica el bien común, la superintendencia sanciona a la inmobiliaria por esta razón.

En la respuesta de la ministra Saball hay otra afirmación grave: “… de acuerdo a la reiterada jurisprudencia de la Contraloría General de la República… las Direcciones de Obra no pueden condicionar la recepción definitiva de una obra al cumplimiento de las obligaciones de la resolución de calificación ambiental”.

Justamente es por ese motivo que los vecinos de Maitencillo recurrimos a ese ministerio: porque, además de la municipalidad (cuyos directores de Obra no ha conseguido ver el cerro de tierra), es el MINVU la única instancia dentro del aparato público que puede paralizar la obra hasta que se cumpla con la normativa vigente. Dicho de otro modo: una vez finalizada la obra, incluso habiendo muchos miles de metros cúbicos de tierra en la zona de protección, si la municipalidad recibiera las edificaciones, entonces se venderían los departamentos y sería mucho más difícil conseguir que la inmobiliaria restituyera la zona de protección a su estado natural. Será mucho más difícil aún, considerando que la empresa Laderas Ladomar, que construye el proyecto Costa Esmeralda se ha declarado en quiebra.

Es notable también que la ministra de Vivienda no haga ninguna mención al fallo de la Corte Suprema. La ministra tiene autoridad directa sobre la Seremi de Vivienda, a quien la Corte de Apelaciones le ordenó supervisar el cumplimiento del fallo que ordena a la inmobiliaria retirar inmediatamente la tierra depositada ilegalmente en la zona de protección. ¿Es que la ministra está por sobre la Corte Suprema?

Los vecinos de Maitencillo hemos dado una pelea de casi 10 años para que se cumplan las normas. Nos alegra que cada vez más chilenos puedan tener una vivienda en Maitencillo. Pero la gestión pública respecto del proyecto Costa Esmeralda sienta un muy mal precedente, porque significa que las empresas inmobiliarias pueden transgredir la ley impunemente”.

Es notable también que derive toda la responsabilidad de la fiscalización del cumplimiento de las normas de planificación urbana y el cumplimiento del permiso de edificación, a las autoridades ambientales, indicando que en todo momento se ha comunicado a la Superintendencia del Medio Ambiente toda la información relevante sobre el caso que se haya constatado.

En vista que el Ministerio de Vivienda no actuaba, con fecha 12 de febrero de 2016 se obtuvo una reunión con el intendente de la V Región de Valparaíso. Luego de presentar los antecedentes del caso se le solicitó instruyera a la Seremi MINVU V Región para que actuara haciendo cumplir las normas y los fallos.

La respuesta del intendente fue que en esas materias no tenía potestad sobre la seremi MINVU. La respuesta resulta insólita, porque los intendentes sí tienen autoridad de mando sobre las seremi de sus respectivas regiones, como lo muestra la citada intervención del intendente Raúl Célis, la cual sin embargo no prosperó, pues la Municipalidad de Puchuncaví contrató un levantamiento topográfico que establecía, erróneamente, que todo el material depositado ilegalmente había sido retirado.

Respecto del proceso sancionatorio llevado adelante por la Superintendencia de Medio Ambiente, es necesario remarcar algo: ha sido eficaz solo para demostrar el error de las autoridades municipales y del MINVU en cuanto a la vulneración del área de protección, pero no para que la inmobiliaria enmiende la invasión ilegal del área de protección. Habiendo transcurrido más de un año desde que se venciera el plazo para el retiro de tierra y la restitución del área de protección a su estado natural, según el Programa de Cumplimiento sancionado por la Superintendencia de Medio Ambiente (ver documento), las imágenes demuestran elocuentemente el contraste entre lo que la empresa inmobiliaria prometió en la portada de su Declaración Ambiental y la realidad al día martes 7 de agosto de 2017 (ver imágenes).

NO PERDEMOS LA ESPERANZA

Aún es tiempo para que las autoridades municipales y de gobierno paralicen la obra y la Dirección de Obras Municipales de Puchuncaví no otorgue la recepción municipal de las edificaciones mientras no se haya retirado todo el material depositado ilegalmente en la zona de protección y se haya restituido este espacio a su estado natural.

Los vecinos de Maitencillo hemos dado una larga pelea de casi 10 años para que se cumplan las normas. Queremos dejar en claro que nos alegra que cada vez más chilenos puedan tener una vivienda en Maitencillo. Pero la gestión pública respecto del proyecto Costa Esmeralda sienta un muy mal precedente, porque significa que las empresas inmobiliarias pueden transgredir la ley impunemente, incluso, como en este caso, tras una resolución del contralor y un fallo de la Corte de Apelaciones de Valparaíso ratificado por la Corte Suprema.

Puchuncaví es una comuna en que hay una gran dinámica de edificación y estos hechos son de sobra conocidos en el mundo inmobiliario que opera en la comuna.

También es muy grave, porque se pierde la fe pública en las instituciones del Estado, en la validez de las normas de planificación urbana y en la efectividad del gobierno.

No hemos perdido la esperanza en que, una vez divulgados estos antecedentes a la ciudadanía, las autoridades atinen a asumir sus obligaciones y responsabilidades de gobierno, haciendo cumplir las normas que rigen al proyecto inmobiliario Costa Esmeralda en defensa del bien común por sobre el lucro inmobiliario.

[1] Este plano se presenta en un gráfico en el anexo Nº7 de la carta del Sr. Silva anexa a la comunicación Nº 754 del 23 septiembre 2008 de Sra. Karina Francis, entonces secretaria de la Comisión Regional de Medio Ambiente, Región de Valparaíso, que es demasiado larga para reproducir.

Inmobiliarias: capturan la mayor plusvalía que genera el Metro, pero tributan muy poco

Este año se anunció la construcción de la nueva Línea 7 de la red de Metro de Santiago, la que unirá las comunas de Renca, Cerro Navia, Quinta Normal, Santiago, Providencia, Las Condes y Vitacura. Esta noticia reavivó una necesaria discusión acerca de las plusvalías de valor de suelo que generan las inversiones del Estado.

En esta columna explicamos cómo en Chile tales plusvalías son capturadas casi íntegramente por las inmobiliarias privadas, y cuánto deben devolver éstas al erario público por tales valorizaciones. Cuando planteamos “inmobiliarias”, incluimos también a sus inversionistas y financistas, bancos y fondos de inversión asociados, etc.

Las inmobiliarias compran suelo cerca de las estaciones de la red de Metro y lo explotan mediante la construcción y venta de departamentos u oficinas a precios elevados. De tal forma, estas empresas generan grandes ganancias sin que retorne, ni siquiera parcialmente, esa valorización al sector público. Es decir, el Estado invierte con los recursos de todos mientras las inmobiliarias privadas se apropian de los efectos externos de dichas inversiones.

En Chile las plusvalías de valor de suelo que generan las inversiones del Estado son capturadas casi íntegramente por las inmobiliarias privadas”

Mientras tanto, los propietarios originales (no empresariales) de ese suelo capturan una mínima parte de estas ganancias al momento de vender sus predios a inmobiliarias.

Si bien el Metro es por lejos la inversión pública que genera mayor valorización para las inmobiliarias, esto ocurre también con inversiones en otras redes de transporte, bienes públicos y zonas de planos reguladores “flexibles”.

Esto último es importante. Aparte de la cercanía al Metro, la localización urbana preferida por las empresas inmobiliarias son también las zonas donde el Coeficiente de Constructibilidad contenido en los Planos Reguladores Comunales es también alto o extremadamente permisivo. Este coeficiente regula por ley la cantidad de construcción (medida en m2) que puede alojar un predio de suelo[1].

En la mayor parte del país, los precios de venta de la vivienda han subido imparablemente en la última década. A nivel general del Gran Santiago, en el año 2008, el metro cuadrado de departamento nuevo costaba en promedio 40 UF (MINVU, 2017), pero al año 2015 el precio promedio metropolitano del metro cuadrado construido puesto a la venta se empinaba en 64 UF (EMOL, 2016). El valor ha continuado subiendo en los últimos años.

En un estudio reciente desarrollado en el Centro de Estudios del Conflicto y la Cohesión Social (COES), cuantificamos por primera vez en Chile y para el caso de Santiago, la magnitud de ganancia de las empresas privadas inmobiliarias que localizan sus edificios cercanos a la red de Metro y obtienen plusvalía por esa localización (López Morales y Sanhueza, 2016).

Las inmobiliarias compran suelo localizado cercano a las estaciones de la red de Metro y explotan ese suelo mediante la construcción y venta de departamentos u oficinas a precios elevados. De tal forma, estas empresas generan grandes ganancias sin que retorne, ni siquiera parcialmente, esa valorización al sector público”

En el Área Metropolitana del Gran Santiago, la red de Metro, más allá de cumplir con la fundamental labor de mejorar la conectividad de los usuarios del transporte público y disminuir sus tiempos de viaje, es el principal factor generador de valorización de ganancia inmobiliaria en la ciudad, especialmente para empresas que localizan sus edificios dentro de un radio de un kilómetro a la redonda de alguna de las estaciones de la red. Dentro de estos espacios, las empresas pueden vender sus productos a mayor precio pero no pagan un valor proporcionalmente más alto por suelo donde emplazan sus edificios.

El estudio observó 38.103 transacciones de compra-venta de departamentos nuevos, ocurridas dentro de las 34 comunas que componen el Área Metropolitana del Gran Santiago (AMGS), registradas por el Conservador de Bienes Raíces de Santiago (CBRS), entre los años 2008 y 2011. Mediante un análisis cuantitativo, detectamos la existencia de un incremento promedio del 25,6% de las ganancias inmobiliarias por departamentos vendidos dentro de un radio de un kilómetro a la redonda de una estación de Metro, y un incremento promedio adicional cercano a 6,1% de esas ganancias, generado por cada punto extra de Coeficiente de Constructibilidad en el Plan Regulador Comunal.

A nivel desagregado, los resultados son también bastante sorprendentes. Para la comuna de Santiago Centro solamente, la valorización generada por el Metro llegó a un 48% de la ganancia de las empresas inmobiliarias. Para la comuna de Las Condes, la valorización generada por el Metro es de 52,7%. Mientras tanto, para la comuna de Providencia, la valorización es de “solo” un 19,7%, explicable por el estricto control de la constructibilidad que tiene toda la comuna.

Valorizaciones inmobiliarias muy altas ocurren también en los alrededores de la Línea 4a del Metro, principalmente en las comunas de La Cisterna, La Granja y La Florida, con un 22,2% de valorización.

El siguiente cuadro resume la situación:
Efecto metro1

Mientras tanto, la valorización que les genera la existencia del Metro a los propietarios de suelo particulares, es de solo un 5,5%. Esto va en contra de la creencia vulgar de que los propietarios de suelo son los principales beneficiarios de la instalación de la red de Metro en sus barrios, siendo que los verdaderos beneficiarios son las empresas inmobiliarias.

La razón de esto último se debe a que la verdadera forma de internalizar la valorización generada por la infraestructura pública es por medio de la explotación de suelo “mejor y más alta” (best and highest land use, ver Marshall, 1961), que actualmente predomina en gran parte de las comunas centrales o pericentrales, que en su mayoría son o serán cruzadas por el Metro. Ello, en gran medida explica la proliferación de edificios en altura, con altos niveles de densidad e incluso hacinamiento en algunos casos, además de los crecientes precios de la vivienda ofertada.

Respecto a esto último se deben recordar los “guetos verticales” permitidos por la Municipalidad de Estación Central, donde no solo existen graves problemas de hiper-densidad habitacional: densidad neta de cerca de 10.000 habitantes por hectárea, sino también a un alto precio, con valores que superan las 52 UF el m2 de departamento ofrecido.

Aparte de la cercanía al Metro, la localización urbana preferida por las inmobiliarias son las zonas donde el Coeficiente de Constructibilidad (la cantidad de construcción que puede alojar un predio de suelo) es alto o extremadamente permisivo”

Las inmobiliarias privadas chilenas son actualmente los únicos agentes económicos con capacidad técnica y financiera necesaria para construir al nivel más alto y capturar el nivel de ganancia que observamos en Chile, en un mercado inmobiliario que, por ende, se constituye en oligopólico (López-Morales, 2013, 2015).

Esta situación no es solamente un problema de justicia distributiva sino un problema de eficiencia económica. La generación de estas ganancias es producto de la especulación con el suelo y el acceso a información, y no el producto de mayor productividad. En ese sentido, el diseño de un impuesto que recupere esas ganancias es plenamente eficiente. En otros países, como Colombia, Brasil, Estados Unidos e Inglaterra, se han implementado sistemas de recuperación de plusvalías de suelo los que generan una importante fuente de recursos para mayor inversión estatal. Detallamos esta última propuesta al final de la presente columna.

METODOLOGÍA Y FUENTE DE DATOS

Para este análisis utilizamos tres fuentes de datos. En primer lugar, una base de datos proveniente del Conservador de Bienes Raíces de Santiago (CBRS), que es de carácter censal y contiene todas las transacciones efectuadas entre el año 2008 y el 2011 en el Gran Santiago. La segunda base proviene del Sistema de Impuestos Internos (SII) y contiene la información respecto a todas las propiedades existentes en Santiago (incluyendo departamentos) por año de construcción.

La tercera fuente, generada a partir de datos georreferenciados por el CIT (Centro de Inteligencia Territorial de la Universidad Adolfo Ibáñez), entregó variables asociadas a la infraestructura existente en la ciudad. Ello permitió asociar una serie de características del entorno a cada transacción, incluyendo distancia al Metro y a grandes autopistas, entre otros.

Si bien el panel de datos analizados es de solo cuatro años (entre 2008 y 2011), su carácter censal y de periodo “promedio” de explotación inmobiliaria en el Área Metropolitana del Gran Santiago (ni de boom inmobiliario antecesor de la Reforma Tributaria como en 2014-2015, ni de decaimiento como pasada la Crisis Asiática en 2000-2002) hacen del lapso 2008-2011 un buen representativo histórico.

La red de Metro es el principal factor generador de valorización de ganancia inmobiliaria en la ciudad”

El modelo de cálculo se enfocó en unidades “departamentos”, conociendo el precio de venta de cada uno de ellos y descontándoles a cada uno – en función de su tamaño medido en metros cuadrados – los costos de suelo imputables al departamento (proporcionales al tamaño de éste) y costos de construcción. Con esto datos, se calculó la ganancia inmobiliaria de cada departamento en cada comuna en cada año, el cual se obtiene restando al precio de venta, el costo del suelo y el costo de construcción. El precio de venta viene dado por los datos originales. El costo del suelo se imputa a cada metro cuadrado de departamento en base a una estimación a partir del precio promedio de suelo pagado por la inmobiliaria (propiedades de casas, predios eriazos, bodegas, etc.) en paños cercanos. El costo de construcción se asume idéntico para todas las construcciones en Santiago, aunque se detectó que con valores altos o bajos de costo de construcción, o incluyendo costos de marketing y venta, el porcentaje de valorización explicado por Metro y regulaciones de Coeficiente de Construcción, permanecía invariable.

En una segunda etapa utilizamos un modelo cuantitativo en donde se explicó cuánto de las variaciones de la ganancia inmobiliaria (descontados todos sus costos de producción) se deben a infraestructura pública medida como la distancia al Metro y cuánto se debe a los cambios de normativas de Coeficiente de Constructibilidad, controlando por otras medidas de distancia a otros bienes públicos, que arrojaron incidencias bastante menores. Adicionalmente, se agregan a este modelo efectos fijos por comuna y año. Los efectos fijos por comuna permitieron controlar por características de las comunas que son fijas en el tiempo y no son observables. Los efectos fijos por tiempo permiten controlar por tendencias temporales que se afectan por igual a todas las observaciones como, por ejemplo, auges o crisis económicas.

CONCLUSIONES: UN NECESARIO IMPUESTO PARA RECUPERAR LA PLUSVALÍA DE SUELO

El Estado en Chile ha permitido altas rentabilidades a las empresas inmobiliarias, verdaderos “vehículos de inversión” para todo tipo de asociaciones financieras y banca que invierten en los proyectos. Este enriquecimiento es generado por dos factores: Metro y Coeficiente de Constructibilidad, ambos esfuerzos económicos y regulatorios del sector público.

De acuerdo a la ley chilena, las inmobiliarias, cuando construyen y venden viviendas, prácticamente no retribuyen al Estado por las ganancias devenidas por la valorización del suelo, salvo el pequeño impuesto por “permiso de construcción” equivalente al 1,3% del costo informado de la obra.

Dados los resultados de este estudio, surge como natural la necesidad de establecer un impuesto al sector privado inmobiliario que opere en el Área Metropolitana del Gran Santiago. Estimamos adecuado considerar un impuesto del 30% a la ganancia obtenida por cada m2 que se ponga a la venta por parte del sector inmobiliario.

Este porcentaje puede ser menor si se aplica ciudades grandes y medianas de otras regiones del país, generando posibles y deseables efectos de descentralización de la inversión privada inmobiliaria. Ello, siempre y cuando esos municipios se resguarden de la destrucción de sus barrios mediante Coeficientes de Constructibilidad acordes con la escala y naturaleza de esas ciudades.

Los fondos recaudados por esta vía pueden potenciar el financiamiento de los nuevos Gobiernos Metropolitanos a implementar en el país en los próximos años, o la producción de vivienda de interés público, o especialmente, el retornar a las arcas públicas lo necesario para el financiamiento de la construcción de la infraestructura del sistema integrado de transporte público, que es desde donde se originan estas ganancias.

En la literatura económica existe acuerdo sobre las bondades de un impuesto a quien capitaliza la valorización del suelo”

Un destino también adecuado podría ser el ocupar la recuperación de plusvalías de suelo para subsidiar a los usuarios de menores recursos del sistema de transporte público en Santiago, lo que resultaría ser también una medida de impacto redistributivo, a nivel nacional inclusive.

Proponer la captura pública del valor de renta del suelo no es una novedad. Ello proviene del economista inglés David Ricardo, quien en 1817 notó que el suelo adquiere valor muchas veces por razones totalmente ajenas a la productividad de este, al punto que en la literatura económica existe acuerdo sobre las bondades de un impuesto a quien capitaliza esa valorización. Incluso el padre del neoliberalismo, Milton Friedman, lo consideraba el “menos malo” de los impuestos. Más recientemente, Mirrlees (2011) señala que este impuesto es económicamente eficiente, ya que no crea distorsiones de mercado. Los estudios de Smolka (2013) demuestran su eficiencia en diversos países latinoamericanos y Estados Unidos, que lo han implementado por décadas.

El impuesto a la valorización de suelo es progresivo, lo que tiene implicancias distributivas. En el contexto chileno y de la mayoría de los países, los empresarios desarrolladores inmobiliarios representan también a los agentes urbanos de mayores ingresos. Asimismo, dado que los salarios de la construcción se determinan en el mercado del trabajo, este impuesto no puede ser traspasado a las constructoras o a los trabajadores del sector de la construcción. Asimismo, de existir verdadera competencia entre inmobiliarias, dicho impuesto tampoco debería traspasarse al precio de la vivienda, ya que pueden aparecer desarrolladores privados nuevos, o emerger una agencia estatal, que estén dispuestos a recibir una ganancia comercial normal por sus operaciones, o bien ninguna ganancia comercial (en el caso de una gestión de vivienda por parte del Estado). En ambos casos, entregando vivienda a precio de mercado realmente competitivo.

[1] El Coeficiente de Constructibilidad corresponde a un factor contenido en el Plan Regulador Comunal o PRC, que tiene carácter de ley, y que delimita la cantidad total permitida de metros cuadrados construidos en un proyecto inmobiliario, proporcional a la superficie del predio de suelo. Por ejemplo, para un predio de 2.000 m2, un Coeficiente de 10 significa poder construir 20.000 m2 de edificio en altura. Caso usual en comunas como Estación Central, en la Región Metropolitana.

 

Referencias

diarioUchile (2016) “Municipios sin plan regulador: El negocio de las inmobiliarias”. 31 octubre.

El Mercurio (2014). “M2 de departamentos en Ñuñoa y Santiago alcanzan precios de Vitacura y Las Condes”. 27 de septiembre.

Emol (2016). “Precio promedio de viviendas nuevas en el Gran Santiago subió 72% en la última década”. 05 febrero. Enlace a

López Morales, E. (2013) Gentrificación en Chile: aportes conceptuales y evidencias para una discusión necesaria. Revista de Geografía Norte Grande 56, 31-52.

López Morales, E. (2015) Assessing exclusionary displacement through rent gap analysis in the urban redevelopment of inner Santiago, Chile, Housing Studies. DOI: 10.1080/02673037.2015.1100281

López Morales, E. y Sanhueza, C. (2016) “Diseño y aplicación de metodología de cálculo de valorización de suelo generada por aportes de Metro y regulaciones urbanas: El caso de Santiago de Chile, 2008- 2011”, Conferencia COES-London School of Economics Desigualdades/Inequalities, Facultad de Economía y Negocios, U. de Chile, 3 noviembre.

Marshall, A. (1961). Principles of Economics. London: Macmillan.

MINVU – Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2017a). Observatorio habitacional.

Mirrlees, James (2011) Tax By Design, The Mirrlees Review. Edited by Institute for Fiscal Studies (IFS) and James Mirrlees.

Ricardo, David (1817) On The Principles of Political Economy and Taxation.

Smolka, M. (2013) Implementing Value Capture in Latin America: Policies and Tools for Urban Development. Policy Focus Report Series. Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA.

 

 

 

 

Efecto Caval: una lupa sobre las sociedades y capitales que operan en el mercado del suelo

Más allá de su bullado efecto sobre la estabilidad del gobierno actual, el llamado  “Caso Caval” ha contribuido a poner sobre la mesa un tema de fondo: la regulación e intervención pública del mercado del suelo urbano en Chile. Si bien la recientemente aprobada Política Nacional de Desarrollo Urbano –así como los informes oficiales que la Comisión Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU) ha entregado a la Presidenta de la República– ya han priorizado la necesidad de redefinir la relación que el Estado establece con la propiedad del suelo y su función social, recién con la aparición de este polémico episodio de especulación inmobiliaria el tema se tradujo en una propuesta de ley y en decisiones concretas.

En junio de 2015 se ingresó el Proyecto de “Ley sobre Transparencia del Mercado del Suelo e Incrementos de Valor por Ampliaciones del Límite Urbano”, más conocido como “Ley Caval”, que viene a atender las dos caras del problema suscitado por el controvertido caso. Por una parte, la falta de transparencia en la información de transacciones de terrenos urbanos; y, por otra, las exorbitantes ganancias obtenidas por la venta de terrenos que han incrementado su valor producto de la expansión del límite urbano. Sobre lo primero se propone la creación de un Observatorio del Mercado del Suelo para evitar las grandes asimetrías de información en este mercado caracterizado por su opacidad. Sobre lo segundo, se propone la captura del 10% del incremento de valor de las transacciones realizadas en áreas de expansión urbana, lo que no solo representa una porción marginal, sino que también excluye las plusvalías derivadas de acciones distintas a la ampliación del límite urbano.

En realidad, lo que la propuesta de ley está queriendo enfrentar –aunque tímidamente–, es la especulación con el suelo urbano. Una práctica habitual en las ciudades de nuestro país, aunque poco sabemos de la complejidad de las formas que adquiere. Porque cuando hablamos de especulación con el suelo, ¿de qué estamos hablando? ¿Se trata de prácticas fragmentarias hechas por agentes con información privilegiada (estilo Caval)? ¿Siguen especulando las tradicionales familias propietarias del suelo o el “mercado” ha asignado espacio a nuevos agentes económicos? ¿Han ingresado ya a este “mercado” los grandes grupos económicos y holdings del país?

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Lo cierto es que, a la fecha, lamentablemente no se ha dispuesto de datos para abordar este tema con un mínimo de evidencia empírica. El mercado del suelo urbano es especialmente opaco (por ello mismo la propuesta de ley está incluida en el Informe de la Comisión Engel) y esto ha dificultado la observación sistemática sobre su funcionamiento, necesaria para proceder cualquier tipo de intervención pública.

A continuación, se ofrecen algunos datos inéditos que resultan clave para incentivar la opinión y discusión pública sobre este tema.

UN MERCADO ABIERTO A GRANDES EMPRESAS Y CAPITALES

Mi primer comentario es que el término “especulación” pareciera hacer referencia a prácticas relativamente coyunturales, opacas y de carácter focalizado en terrenos específicos; en circunstancias de que hay evidencia para sostener que el negocio de comprar y vender terrenos –al menos en Santiago– es más estructural. Este se visibiliza en los balances de grandes empresas y ha pasado a constituirse en un nicho de negocio abierto y regular que supera con creces la casuística de algún terreno vacante revendido al que se le pueda extraer una ganancia extraordinaria, fruto de alguna “pasada” o aprovechamiento de privilegios en el acceso a información clave (cambio normas urbanísticas, ampliación límite urbano, nuevos proyectos de inversión pública urbana, etc.).

De hecho, al revisar la totalidad de las transacciones de terrenos en los cuatro conservadores de bienes raíces del Gran Santiago entre enero de 2010 y abril de 2015 se puede notar que existe un flujo muy alto de compraventas que revelan una gran dinámica en este mercado, con un flujo estimado de 3.500 transacciones por año. En total se trata de 18.601 adquisiciones en todo el periodo, equivalentes en superficie transada al 15% de las 83.000 hectáreas del área urbana de Santiago.

De aquellos 6.853 casos en que es posible identificar a la sociedad que adquiere el bien raíz (descontando a personas naturales), se desprende que 1.533 terrenos han sido comprados por empresas del tramo más alto en la estratificación del Servicio de Impuestos Internos (SII), es decir, el de Grandes Empresas (tramo 13), que corresponde a las más grandes del país con niveles de facturación por sobre el millón de UF. Esto representa al 22% de las transacciones (de aquellas que es posible identificar a su comprador mediante el Rut del propietario/contribuyente), lo que revela una alta concentración de adquisiciones de tierra urbana entre un selecto grupo de 133 grandes empresas y sociedades.

En este segmento de Grandes Empresas se incluyen inmobiliarias, sociedades de inversión, bancos y compañías de seguros de vida invirtiendo en promedio para el periodo estudiado entre $22.000 y $160.000 millones (entre 1 y 7 millones de UF) en terrenos (el Conservador de Bienes Raíces de Santiago es el único en el que ha sido posible rastrear el Rut del comprador).

UN MERCADO ABIERTO AL CAPITAL FINANCIERO

Si bien es razonable suponer que en una economía como la chilena exista una importante colocación de capitales financieros en el mercado del suelo, ¿quién podría pensar que entre las 13.961 transacciones inmobiliarias analizadas en el Conservador de Bienes Raíces de Santiago (CBRS) se detectaría que hay más entidades de intermediación financieras (bancos, compañías de seguros, empresas de leasing, sociedades y fondos de inversión, etc.) que entidades propiamente inmobiliarias comprando terrenos en Santiago?

En el CBRS, un 40% de las transacciones de terrenos para el periodo analizado –enero de 2010 y abril de 2015–, representan adquisiciones de entidades de “intermediación financiera”, frente a un 31% correspondiente a sociedades ligadas a “actividades inmobiliarias”. No sorprende que ambos rubros comprendan el 70% de las compras de terrenos, dejando un 30% restante a constructoras, industrias, servicios, instituciones públicas, centros de salud y educacionales, rodoviarios, etc. Lo que sorprende es que la participación de entidades financieras supere incluso a las adquisiciones de sociedades dedicadas al rubro inmobiliario. Si bien la articulación entre capitales de ambos sectores de la economía es particularmente alta, con muchas sociedades relacionadas, esta situación es indicativa de una estructura específica de la propiedad de la tierra (habría que ver qué tan nueva, probablemente desde los ‘80) y de los agentes en el mercado del suelo.

En términos absolutos, el volumen total de terrenos que han sido adquiridos por entidades financieras en Santiago, considerando solo las 26 comunas del CBRS (del total de 34 comunas del Gran Santiago), asciende a las 2.765 en cuatro años y medio, en una superficie total de 2.325 hectáreas, equivalente a la superficie de la comuna de Santiago. Podríamos decir que solo en estas 26 comunas (cerca del 75% del mercado, según estimación personal) se compran mensualmente 43 terrenos por parte de entidades financieras e inversionistas, en un claro proceso de “financiarización” de la retención de la tierra que tradicionalmente han ejercido los propietarios originales de terrenos en áreas urbanas.

BANCOS Y COMPAÑÍAS DE SEGURO

Pero, ¿cuáles son las lógicas que aquí están funcionando? Por una parte, existe un mercado del suelo abierto para el ingreso de capitales financieros altamente centralizados provenientes de las principales entidades bancarias y aseguradoras del país. A saber: un 14% de las transacciones en que se ha detectado el Rut del comprador (excluyendo personas naturales) han sido adquisiciones de bancos y compañías de seguros de vida, ambas con una participación casi idéntica en volumen de compras y superficie total adquirida.

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En el caso de las aseguradoras, éstas han emergido como importantes agentes de intermediación de terrenos, con un total de 508 terrenos comprados entre 2010-2015, con un alza en 2014 (204 terrenos). Dentro de este grupo destaca la participación de dos compañías que conforman el 60% de las adquisiciones: Euroamérica, con 153 terrenos, y Penta Vida, con 149 terrenos. Si bien estas compañías no son las más grandes del rubro asegurador, figuran como importantes compradores de suelo frente a compañías líderes en el mercado asegurador a nivel mundial, como Metlife, que presencia adquisiciones con menor frecuencia en cantidad de terrenos y volumen de inversión. Otro dato relevante es la inversión total en adquisiciones. Se observa que 6 de las 14 compañías tienen una inversión total en terrenos por más de un millón de UF, llegando a casi dos millones de UF en los casos de Euroamérica y Penta Vida.

Por su parte, los bancos han comprado 493 terrenos en el período, con una superficie estimada de 501 hectáreas. En este segmento incluso se observa una concentración más alta de las operaciones en algunos pocos agentes. Básicamente dos son los bancos que concentran esta actividad, que en este caso (a diferencia de las aseguradoras) sí corresponden a las entidades más grandes operando en el país: Banco de Chile y Banco Santander Chile. Entre ambos agregan poco más del 50% de los terrenos adquiridos, y el 38% de las quinientas hectáreas compradas por el sector bancario en su conjunto, constituyéndose en grandes terratenientes del área Metropolitana de Santiago.

Compañías de seguros de vida y bancos operan con lógicas muy parecidas. Estas operaciones tienen por objeto reservar los terrenos a las empresas inmobiliarias generando una mejor circulación del suelo desde los “propietarios originales” a las empresas promotoras de vivienda y urbanización. En general, operan con esquemas de leasing y lease-back, controlando el precio de venta a la empresa inmobiliaria, y captando un flujo de renta por concepto de arriendo a la misma (operaciones en promedio de 6 a 8 años por cada etapa de proyecto). De esta forma, las inmobiliarias pueden reservar pedazos de ciudad antes de tener el capital necesario o las condiciones de mercado para el inicio de un proyecto. O, en algunas ocasiones, funciona como forma de construcción de vivienda por etapas en donde la asociación inmobiliaria-financiera evita que los propietarios del suelo vayan captando las plusvalías de estas operaciones. De esta forma, por ejemplo, Grupo Consorcio (a través de su compañía de seguros de vida) ha comprado grandes extensiones de suelo en la Provincia de Chacabuco y en otras comunas de la zona norte de Santiago para ir vendiendo por fracciones, a mediano y largo plazo, a los dos principales productores de vivienda del país, Socovesa y Aconcagua.

Se consolida de esta forma un conglomerado inmobiliario-financiero en donde este último adquiere la tierra y la va drenando en fracciones al sector inmobiliario. Probablemente, para una compañía de seguros de vida las rentas de los contratos de leasing o lease-back a 20 años (pensando en la operación completa, no por etapas) deben ser una rica fuente para pagar las rentas vitalicias y hacer cuadrar sus flujos, en operaciones en que el riesgo ha sido evaluado al momento de asociarse con el productor inmobiliario. ¿Es esto especulación “inmobiliaria”? No necesariamente, dado que son operaciones financieras que no requieren apropiarse de plusvalías del suelo sino simplemente transformar la tierra en un activo financiero disponible para las empresas inmobiliarias. Este activo devenga un interés en la forma de renta periódica por el “uso” del suelo que hace la inmobiliaria, que es en realidad un “no uso”.

Resulta algo forzado pensar que los bancos, obligados por ley a comprar terrenos solo mediante contratos de leasing, estén capturando plusvalías inmobiliarias que de otra forma podrían captar los mismos propietarios (que en la mayoría de las veces son grandes terratenientes urbanos) o fondos y sociedades de inversión. Esto no quita que las rentas que obtienen de sus operaciones de financiamiento al suelo para producción inmobiliaria puedan ser para nada despreciables.

EL PROTAGONISMO DE LAS SOCIEDADES DE INVERSIÓN

A pesar de la importancia cualitativa de capitales bancarios y de compañías de seguros de vida en el mercado del suelo, dentro del rubro de “intermediación financiera” los que más adquieren terrenos son las “sociedades de inversión y rentistas de capitales mobiliarios”. Aquí se trata no de financistas que operan reservando terrenos a las empresas inmobiliarias, sino de inversionistas que compran bienes raíces sin orientarlos a un uso productivo (incluyendo producción inmobiliaria) y buscando únicamente el beneficio del flujo de renta o el diferencial de precio de venta. A diferencia de las operaciones de leasing de los bancos y las compañías de seguros de vida, estas sociedades sí tienen por objeto captar la valorización inmobiliaria y las plusvalías del suelo.

Estas sociedades suman un total de 1.674 terrenos comprados en el período, con una superficie estimada total de 1.375 hectáreas transadas (flujo, no stock) y un gasto total de UF 38,3 millones. En ellas se puede ver un nivel bastante bajo de concentración de los agentes, con un total de 662 razones sociales distintas adquiriendo suelo en Santiago, a razón de 2,5 terrenos cada una. Por ende, si bien es la principal categoría de intermediación financiera sobre el mercado de terrenos, el nivel de fragmentación de los agentes es radicalmente distinto a lo que sucede con las otras entidades que participan de este mercado. Habría que investigar, en todo caso, los vínculos entre estas sociedades de inversión y las empresas inmobiliarias o grupos económicos con mayor concentración del capital y centralización de las operaciones.

Por último, debe señalarse que toda esta integración del mercado del suelo al capital financiero no excluye la participación directa de las inmobiliarias en la generación de sus propios stocks de terrenos. A través de las distintas sociedades filiales o coligadas de las empresas inmobiliarias se observan importantes stocks de terrenos, como las 1.800 hectáreas que declara Salfacorp a lo largo del país.

Tampoco se puede negar la presencia de agentes que adquieren terrenos para revenderlos o arrendarlos a sus sociedades relacionadas. Es el caso de la Inmobiliaria Educacional Spa del Grupo Laureate (grupo norteamericano dueño de Universidad Las Américas, Universidad Andrés Bello, Universidad Viña del Mar e Instituto AIEP), que sorprendentemente aparece como uno de los grandes compradores de suelo invirtiendo en torno a $35 mil millones en adquisiciones a entidades relacionadas (mismo período, considerando solo CBRS).

Evidentemente no solo hay un mercado abierto a capitales financieros e inversionistas, sino también un conjunto de prácticas cuestionables o que, a lo menos, se aprovechan de la escasa transparencia en la información de compraventas de terrenos. El asunto es proponer lecturas comprensivas que incluyan en el diagnóstico los aspectos coyunturales de estas prácticas con los aspectos estructurales determinados por el proceso de “financiarización” del suelo urbano.

La propuesta de “Ley Caval” solo se centra en el problema de la transparencia y en los incrementos de valor que comúnmente están más asociados a ella. Sin embargo, los datos que aquí se muestran indican que este problema debe mirarse más allá de las asimetrías de información que caracterizan a los mercados del suelo. Básicamente, porque la compraventa de terrenos (al menos en Santiago) se ha ido constituyendo como un espacio regular y frecuente de valorización de capitales de gran tamaño, superando la lógica fragmentaria y casuística de operaciones sobre terrenos específicos. A pesar de que la compraventa de terrenos urbanos esté dentro de las actividades mercantiles más opacas, y donde el uso de información privilegiada y la especulación campean como en pocos sectores de la economía, debemos afrontar la dificultad de sumar una complejidad más: importantes grupos financieros aterrizan en Santiago para comprar terrenos.

NOTA: Los datos aquí expuestos han sido recolectados personalmente en el marco de una tesis de magíster, en convenio con empresa de consultoría inmobiliaria. Serán revisados y analizados de manera más completa en proyecto de investigación Lincoln Reference #: LPW082616 financiado por Lincoln Institute of Land Policy.